本報訊??江蘇省南通市的兩位居民根據和鎮政府簽訂的拆遷補償協議，在拆除了房子后，鎮政府卻以各種理由拒絕給付拆遷補償款。近日，江蘇省南通市中級人民法院對這起行政訴訟案作出維持一審的終審判決，判令南通市通州區張芝山鎮人民政府給付陳宏、陳葉拆遷補償款41.55萬元及逾期利息損失。

2013年4月9日，南通市國土資源局作出一份行政處罰決定書，主要內容為：2012年6月起，陳葉未經批準，非法占用張芝山鎮張芝山社區居委會19組集體土地3119平方米進行非農業建設，用地不符合土地利用總體規劃，違反了《中華人民共和國土地管理法》的相關規定，決定責令退還非法占用的土地，限期自行拆除非法占用土地上新建的建筑物和其他設施，恢復原狀，并處以非法占用土地每平方米10元的罰款31190元。陳葉收到該處罰決定書后交納了罰款。

2015年3月10日，張芝山鎮政府在陳宏、陳葉建設的樓房上張貼了責令限期拆除違法建筑決定書，主要內容為：陳宏、陳葉于2012年5月在張芝山鎮張芝山居委會19組違反規劃管理，未按照規劃審批程序批準，擅自建設一幢樓房，占地面積245平方米，水泥場地208平方米，以上行為違反了城鄉規劃法第九條的規定，依據城鄉規劃法第六十五條規定，責令陳宏、陳葉于2015年3月11日18時前自行拆除上述違法建筑，逾期不拆除的，將依法強制拆除。

同年3月19日，張芝山鎮政府與陳宏、陳葉經協商簽訂協議，主要內容為：因2014年衛片執法監督檢查，拆除陳宏、陳葉樓房一幢500平方米，平房800平方米，水泥場地208平方米，現就殘值回購事宜，達成如下協議：陳宏、陳葉于2015年3月21日8時30分將上述房屋、場地等交張芝山鎮政府拆除，拆除后的建筑材料等歸張芝山鎮政府所有，張芝山鎮政府給予陳宏、陳葉殘值回購款39.8萬元。張芝山鎮政府補貼陳宏、陳葉職工搬遷費等1.75萬元。殘值回購款、職工搬遷費合計41.55萬元。同時該協議還約定陳宏、陳葉不得將本協議及復印件、影印件交任何他人，如違反，陳宏、陳葉應當無條件退還41.55萬元。

該協議有陳宏、陳葉簽名，張芝山鎮政府蓋有印章，時任張芝山鎮鎮長瞿某、鎮黨委副書記張某簽名，并注明“經集體研究，同意按協議依法處置”。

同年3月22日，張芝山鎮政府組織人員將陳宏、陳葉所建的建筑面積為466.4平方米的樓房和建筑面積為871.82平方米的平房拆除。但張芝山鎮政府以案涉房屋系違法建筑，案涉協議系無效協議等理由拒絕給付41.55萬元拆遷補償款。

陳宏、陳葉遂將張芝山鎮政府告上了如皋市人民法院，請求判令被告支付補償金41.55萬元及利息。

法庭上，張芝山鎮政府辯稱，案涉協議系拆除違法建筑殘值回購協議，因政府并不具有該項行政職能，所以案涉協議并非行政協議，本案不屬于行政案件受案范圍；案涉房屋系違法建筑，依法不受法律保護，案涉協議沒有法律依據，協議內容損害國家利益和社會公共利益，系無效協議，請求法院駁回陳宏、陳葉的起訴。

法院審理認為，案涉協議表明張芝山鎮政府享有行政優益權，可以單方改變、解除協議。因此，案涉協議屬于行政協議，陳宏、陳葉提起的訴訟屬于行政訴訟案件的受理范圍。

法院同時認為，案涉協議關于拆除建筑物及設施并予以一定補償的約定，是雙方的真實意思表示，屬于張芝山鎮政府的職權，符合法律規定的形式和程序。雖然案涉建筑物和其他設施的用地未經批準，也未取得規劃審批手續，但案涉建筑物和其他設施的建筑材料是陳宏、陳葉的合法財產，當受法律保護。雙方約定拆除后的建筑材料歸張芝山鎮政府所有，張芝山鎮政府給予陳宏、陳葉殘值回購款和搬遷費用，并不損害國家利益和社會公共利益，也不違反法律禁止性的規定，依法應確認為有效。

綜上，法院判決被告張芝山鎮人民政府給付陳宏、陳葉拆遷補償款41.55萬元及逾期利息損失。

張芝山鎮人民政府不服，向二審法院提起上訴。

南通中院經審理認為，被告張芝山鎮政府無視其作為一級人民政府理應發揮的誠信引領示范職責，在協議簽訂之后又以協議內容侵犯公共利益而主張無效的上訴理由，明顯有悖誠實信用原則，遂駁回上訴，維持原判。

（古??林）

■連線法官■

政府要帶頭遵守法律信守承諾

該案二審承辦法官劉羽梅介紹說，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十一條規定，行政機關為實現公共利益或者行政管理目標，在法定職責范圍內，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規定的行政協議。根據這一規定，行政協議通常具有三個方面的主要特征：協議一方始終是行政主體，即行政機關或者法律、法規、規章授予行使行政職權的組織；訂立協議的目的是為了實現公共利益或者特定的行政管理目標；協議雙方因協議而建立行政法律關系，協議內容體現的是行政法上的權利義務關系。

就本案來看，第一、作為協議的一方當事人張芝山鎮政府不僅屬于行政機關，而且承擔著法律規范所賦予的基層政府職責。第二、上訴人張芝山鎮政府訂立協議的目的顯然是為了履行土地管理、建設規劃管理的法定職責，同時也是為了完成上級機關下達的執法監督檢查任務。殘值回購的約定只是上訴人張芝山鎮政府為了實現上述目的的一種選擇方式，而不應當視為協議訂立的根本目的。第三，從協議的基本內容看，無論是拆除生效法律文書所認定的違法建筑，還是對殘值的作價補償，乃至對使用土地的安排，均屬于行政法律規范調整的范疇，與民事法律規范沒有任何關系。第四、協議內容雖然是協商一致的結果，但并不意味著雙方之間是一種平等的關系，張芝山鎮政府在協議的啟動、內容的確定、協議的履行中都居于主導地位，本案的基本事實也體現了這一點，這足以說明協議雙方因協議而形成了行政法律關系。因此，案涉協議具備行政協議的基本法律屬性，由此引發的爭議屬于行政訴訟的受案范圍。

“誠信原則作為社會主體交往的重要原則，要求社會主體在進行民事活動時應當做到誠實守信，信守承諾。具體到行政法中，行政機關與相對人之間簽訂行政協議、履行行政協議都應當以誠信為前提。”劉羽梅提醒，各級政府要帶頭遵守法律，信守承諾，以維護公民、法人和其他組織對政府誠信的期待。